Demokratiereform gestern – heute – morgen
(„Academia“ Mitte Februar 2009)
Peter Diem
Es war 1969, im letzten Jahr der ÖVP-Alleinregierung unter Bundeskanzler
Dr. Josef Klaus, Rd. Der intellektuellen Diskussionen aufgeschlossene
Regierungschef hinderte seine Bundesbrüder Heinrich Neisser und Peter
Diem nicht daran, für die damalige Zeit recht brisante Thesen zu
„Parteireform, Parlamentsreform, Demokratiereform“ zu veröffentlichen (1).
Vier Jahrzehnte sind seither vergangen. Manche Projekte wurden
verwirklicht (Volksanwaltschaft, Briefwahl, Herabsetzung des Wahlalters,
parlamentarische Enqueten etc.), viele Reformen blieben jedoch im
Versuchstadium stecken oder wurden erst gar nicht begonnen. Wir haben
uns damals zwar keine Wunder erwartet, doch auch nicht damit gerechnet,
dass sich das geistige Klima im Land im Laufe der Zeit so sehr verengen
würde, dass Meinung nicht im demokratischen Diskurs gebildet, sondern
von Monopolmedien gemacht werden würde und dass die innerparteiliche
Grabesruhe in allen Lagern die Regel sein würde.
Staatsreform
In den Wahlprogrammen der letzten Zeit und insbesondere in der aktuellen
Regierungserklärung vom 2. Dezember 2008 dominieren materielle
Aspekte so sehr, dass man kulturelle Initiativen und institutionelle
Reformen mit der Lupe suchen muss. An vorletzter Stelle, im 13. von 14
Kapiteln findet man den Begriff „Leistungsfähiger Staat“. Sieht man sich
den Text genauer an, fallen zwei konkrete Projekte auf: die Einführung von
Landesverwaltungsgerichten und die Abschaffung der Landesschulräte. Da
an anderer Stelle die Verfassungsautonomie der Länder gestärkt werden
soll, kann man davon ausgehen, dass keinerlei politischer Wille vorhanden
ist, grundsätzliche Überlegungen zur Bundesstaatsreform anzustellen.
Während der 12,5 Millionen Einwohner zählende Freistaat Bayern mit
sieben Regierungsbezirken auskommt (ihre „Regierungspräsidenten“
werden vom Innenminister ernannt), leistet sich der Achtmillionenstaat
Österreich neun Landtage (mit zusammen 448 Abgeordneten) und neun
Landesregierungen. Selbstverständlich hat jedes Bundesland dazu noch
eine Gebietskrankenkassa und ein ORF-Landesstudio. Gekrönt wird der
österreichische Luxus-Föderalismus durch den Bundesrat – gegenwärtig
stellt Niederösterreich 12 Mitglieder, Wien und Oberösterreich stellen je 11
und die übrigen Bundesländer zwischen drei und neun. Insgesamt macht
das 62 Mandatare. Ihre wichtigste Funktion: den Weg der
Bundesgesetzgebung zu verlangsamen. Ist es vermessen, den
österreichischen Föderalismus als neunschwänzige Katze mit
Medusenhaupt zu bezeichnen? Man darf das Kind freilich nicht mit dem
Bad ausgießen: einerseits geht die historische Vielfalt der österreichischen
Länder über die Unterschiede zwischen Bayern, Franken und Schwaben
weit hinaus, andererseits führt das Subsidiaritätsprinzip am ehesten zu
bürgernaher Verwaltung. Aber Verwaltung ist eben nicht Gesetzgebung –
noch dazu im vereinten Europa. Der Werbeslogan „Der Speck muss weg“
kommt einem hier in den Sinn. Was tun? Als einen ersten Schritt könnte
man sich die Reduktion der Anzahl der Landtagsabgeordneten um ein
Drittel vorstellen – bei gleichzeitiger Vereinheitlichung der Landesgesetze
und den bereits angedachten Änderungen in der Steuergesetzgebung.
Was den Bundesrat selbst betrifft, so sollten die schon Jahrzehnte lang
bekannten Argumentationslinien wieder aufgegriffen werden:
1. Zurückdrängen der Parteipolitik: Jedes Bundesland stellt die gleiche
Anzahl von Mitgliedern (z.B. fünf), die der Landtagsmehrheit gegenüber
weisungsgebunden sind.
2. Effektivere Mitwirkung an der Bundesgesetzgebung: Gesetzesinitiativen
sind in beiden Häusern gleichzeitig einzubringen.
3. Im Gegensatz zu früheren Überlegungen sollte an ein absolutes
Vetorecht in Fragen der bundesstaatlichen Struktur nicht gedacht werden,
da Österreich seinen Föderalismus eher einschränken als ausweiten sollte
(2).
Wahlrechtsreform
Besonders kleinmütig kommt die Regierungserklärung in der Frage des
Wahlrechts daher: Die Möglichkeit zur persönlichen Abgabe der
Wahlkarten (wow!) und die Portofreiheit bei der Briefwahl sind das höchste
der Gefühle (S. 258). Natürlich ist zu berücksichtigen, dass diese hoch
gelobte Regierung über keine Zweidrittelmehrheit verfügt und daher keine
verfassungsändernden Reformen herbeiführen kann. Aber erstens gibt es
einfachgesetzliche Möglichkeiten, das Wahlrecht zu dynamisieren bzw. zu
personalisieren (Rücknahme der die Proportionalität verstärkenden
Änderungen der Nationalratswahlordnung 1970 und 1992, Vermehrung der
Zahl der Wahlkreise etc.). Und zweitens könnte eine Regierung, die immer
noch die wichtigsten gesellschaftspolitischen Kräfte des Staates
repräsentiert, wenigstens eine Expertenkommission einsetzen, damit nicht
zentrale Fragen der Demokratie in von Industriellen erfundenen
Altherrenrunden anhand eines obskuren Modells steirischer Provenienz
diskutiert werden müssen (3).
Es muss ja nicht gleich wieder ein Österreich-Konvent zur Schaffung einer
neuen Verfassung sein (4). Zeit dafür wäre vorhanden, da sich die
Koalitionsparteien ja rechtzeitig eine fünfjährige Amtsperiode genehmigt
haben. Nebenbemerkung: in fünf Jahren könnte sich vielleicht sogar ein
„Haus der Geschichte“ ausgehen, zu dem es vielversprechend heißt: „Die
Planungen und weiteren Arbeiten zur Umsetzung des Hauses der
Geschichte werden wie vorgesehen zügig weitergeführt (S. 219). Was dem
österreichischen Wahlrecht vor allem fehlt, ist eine stärkere
Personalisierung, die zu einer engeren Bindung des Abgeordneten an
seine Wähler führen würde. Der Weg dazu liegt in der Verkleinerung der
Wahlkreise bzw. in einem Ausbau des Systems der Vorzugsstimmen.
Diesen Weg zu gehen, wäre viel gescheiter, als immer wieder ein
Mehrheitswahlrecht zu diskutieren, das selbst bei Vorhandensein einer
Zweidrittelmehrheit im Hinblick auf die österreichische Verfassungstradition
keine wirkliche Chance hat. Optimale Ergänzung hiezu wäre die
Wiederaufnahme der Bemühungen innerhalb der politischen Parteien,
durch statutenmäßig geregelte Vorwahlen zu einer Verbesserung der
Personalauswahl zu kommen. Weder das mittlerweile wieder
abgekommene System der „Quereinsteiger“ noch die traditionelle
„Ochsentour“, am wenigsten aber das zurzeit praktizierte „Cliquensystem“
sind korrekte Wege der Rekrutierung von Volksvertretern. Dass die
Parteiakademien trotz ausreichender finanzieller Dotierung dazu kaum
einen einschlägigen Beitrag liefern, ist eines der Phänomene unserer
diskursarmen, nur an materiellen Verbesserungen interessierten Republik.
Reform des öffentlichen Lebens
Aus Platzgründen ist es hier nicht möglich, detaillierte Überlegungen zu
verschiedenen anderen Problembereichen der demokratischen
Entwicklung unseres Landes anzustellen. So wäre es etwa reizvoll, über
Sinn und Unsinn der Instrumente der direkten Demokratie nachzudenken.
Waren 1969 erst drei Volksbegehren durchgeführt worden, stehen wir
mittlerweile bei 32 derartigen Veranstaltungen.
Während ein Promille der Bevölkerung die Einleitung durch ihre
Unterschrift verlangen kann, lag die Beteiligung der Stimmbürger zwischen
1,3% (Motorradvolksbegehren 1995) und 25,7 % (Konferenzzentrum 1982).
Während das erste Volksbegehren 1964 (Rundfunk, 17,3%) von den
Zeitungen betrieben wurde, gingen die folgenden sehr oft auf rein
parteipolitische Initiativen zurück, was selbstverständlich nicht im Sinne der
Erfindung ist. Aus heutiger Sicht scheint über allen drei Formen der
direkten Demokratie, die mittlerweile auch in den meisten Bundesländern
institutionalisiert wurde, der Mangel der Repräsentativität und der Schatten
der Demagogie zu liegen. Besonders gilt das für Volksbefragungen, bei
denen die Fragestellung praktisch immer einseitig positiv ausgerichtet war
(„Sind Sie dafür, dass …). Die wissenschaftliche Umfrageforschung würde
bei wesentlich geringeren Kosten in allen Fällen repräsentativere
Ergebnisse liefern und damit der Sache selbst dienlicher sein. Was
Volksabstimmungen betrifft, so haben uns Zwentendorf (1978) und die
allerjüngste Entwicklung (Vertrag von Lissabon, Brief an „Onkel Hans“)
gelehrt, was Parteipolitik und Medienkampagnen aus- und anrichten
können. Skepsis ist in jedem Falle angezeigt – leider. Es wäre schön
gewesen, berichten zu können, dass in Österreich reife Stimmbürger bei
fairer Fragestellung unmanipuliert durch Parteien und Massenmedien in
genügend großer Zahl an direkt-demokratischen Instrumenten teilnehmen.
Ein weiteres Kapitel, das immer wieder Anlass zu Reformüberlegungen
gibt, ist jenes der öffentlichen Parteien-, Klub- und Pressefinanzierung.
Befürwortet man alle drei Maßnahmen dem Grunde nach, da sie offenbar
dazu dienen, die Demokratie zu stärken, stellen sich dennoch zwei Fragen:
1. Ist die Höhe der aus Steuergeldern ausgeschütteten Beträge
angemessen (etwa im internationalen Vergleich) und
2. werden die Gelder von den Empfängern sparsam, wirtschaftlich und
zweckmäßig verwendet? Mangels voller Transparenz dieses besonderen
staatlichen Füllhorns ist es schwer, hiezu ein faktenorientiertes
Gesamturteil abzugeben. Hubert Sickinger hat in der Mainummer 2008 der
Academia die Größenordnungen umrissen. Danach gibt der Bund etwa 27
Millionen Euro für die Förderung der Parteien und neuerdings etwa 18
Millionen für die Parlamentsklubs (= 73.000 pro Mandatar) aus. Dazu
kommen knapp 120 Millionen an Geldern, die die Länder an Parteien und
Landtagsklubs ausschütten. Die Presseförderung beträgt rund 13 Millionen
pro Jahr. Sind diese Mittel der Höhe nach gerechtfertigt? Rechnet man
eine reale Legislaturperiode von 4-5 Jahren, kommt schon einiges
zusammen für den jeweils nächsten Wahlkampf. Erfüllen aber die Parteien
damit ihre eigentlichen Aufgaben, „Transmissionsriemen“ zwischen Bürger
und Staat zu sein? Wird in den Parteizentralen mehr produziert als Polemik
und Propaganda? Werden Konzepte zur Bewältigung der großen
anstehenden Aufgaben (Wirtschaft, Gesundheit, Bildung etc.) erarbeitet
oder überlässt man dies der Ministerialbürokratie, die mittlerweile vieles
wieder an Private weiter vergibt? Was bringen die Politischen Akademien?
Sieht man sich die Veranstaltungskalender von Renner-Institut und
Politischer Akademie im Internet an, bekommt man den Eindruck einer
schöpferischen Pause: in den zwei Monaten bis Anfang März drei einfache
Vorträge bei der SPÖ (z.B. „Bolivien vor dem Verfassungsreferendum“) und
ein Workshop bei der ÖVP („Parteiprogramme stammtischtauglich
machen“). Nicht eben überwältigend. Durch die Evaluierung 2004-2006 der
nach einem komplexen Rechenmodell funktionierenden Presseförderung
erfährt man, dass „Krone“ und „Kurier“ zusammen „nur“ 300.000 Euro pro
Jahr erhalten, während die sogenannten Qualitätszeitungen „Standard“ und
„Presse“ mit je rund 1,3 Millionen rechnen können. Ist das angemessen?
Immer noch besser, möchte man sagen, als ganzseitige Inserate
öffentlicher und halböffentlicher Stellen im Umfang von einem Drittel der
60-seitigen Neujahrsnummer eines mit dem Namen unseres Landes
gezierten Printobjekts – natürlich mit entsprechender Auswirkung auf den
redaktionellen Teil.
Was tun gegen die Politikverdrossenheit?
Abschließend soll noch der Frage nachgegangen werden, was wohl der
Grund für die weithin herrschende Politikverdrossenheit (nicht nur in
Österreich) sein mag. Wie bei allen gesellschaftlichen Phänomenen gibt es
auch dafür keine monokausale Erklärung. Vieles spielt zusammen. Wenn
auch unsachliche Polemik zwischen Parteien und Politikern einer der
Hauptgründe sein mag, so gibt es doch auch eine Reihe anderer Motive.
Abgehobenheit der Volksvertreter, manifeste oder zu vermutende Fälle von
Korruption, Freunderlwirtschaft, mangelnde Qualifikation, fehlender Fleiß
bei hohen Gagen, Eitelkeit, Scheingefechte, Verschleuderung von
Steuergeldern – etwa zum Kauf positiver Berichterstattung in der Presse –
sprechen nicht gerade für die politische Klasse. Auseinanderklaffen von
Nominal- und Realverfassung (Jonglieren mit Mandaten, Klubzwang,
regierungslastige Gesetzesinitiative), Hypertrophie gesetzgebender
Körperschaften, diverse Unzukömmlichkeiten in Brüssel etc. haben das
Vertrauen in die Institutionen untergraben. Dazu kommen die ruinöse
Konkurrenzsituation in der Kommerzpresse wie auch Quotengeilheit und
mangelnder Mut vor Herrscherthronen im öffentlich-rechtlichen Rundfunk.
Eine Verbesserung dieser Situation könnte nur von untadeligen Personen
mit großem Charisma und unbezwingbarem Mut zur Wahrheit ausgehen.
Da solche Persönlichkeiten aber infolge des realen politischen
Rekrutierungssystems und verschiedener oben angedeuteter Sachzwänge
nicht oder kaum zum Zug kommen, wird es wohl so weitergehen wie
bisher. Ich erlaube mir dennoch, einen Vorschlag zu machen, der vor allem
dazu dienen soll, eine Diskussion in Gang zu setzen. So wie die
Volksanwaltschaft geschaffen wurde, um dem individuellen Recht des
Staatsbürgers zum Durchbruch zu verhelfen, sollte auf Vorschlag des
Bundespräsidenten ein „Staatsrat“ aus je 12 parteiungebundenen Frauen
und Männern gebildet werden. Dieser hätte sich unter dem Vorsitz eines
pensionierten Höchstrichters zu konstituieren, um periodisch Empfehlungen
zur Durchsetzung von Anstand und Allgemeinwohl abzugeben. Weiß
jemand etwas Besseres?